A cura del Consiglierie Emilio Giacomi, dicembre 2022

Capitolo 1. Il patrimonio storico, monumentale ed architettonico presente nella città di Roma, e la “Città storica” definita dal vigente Piano Regolatore Generale del 2008

La città di Roma, complessa e stratificata, comprende eccezionali aree archeologiche innestate all’interno del tessuto urbano a formare un insieme fortemente caratterizzante, risultato di una stratificazione secolare. Anche dopo l’unità d’Italia sono stati realizzati nuovi tessuti urbani all’interno ed all’esterno della cinta delle mura aureliane, i quali oggi assumo un particolare valore storico, architettonico e paesistico.

Il vigente Piano Regolatore Generale di Roma capitale, adottato nel 2003 ed approvato nel 2008, individua la “Città storica”, ossia “l’insieme integrato costituito dall’area storica interna alle mura, dalle parti urbane dell’espansione otto-novecentesca consolidata, interne ed esterne alle mura, e dai singoli siti e manufatti localizzati all’interno del territorio comunale, che presentano una identità storico-culturale definita da particolari qualità…” (Art. 24 delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG).

La città storica del PRG comprende così tessuti urbani di origine medievale e tessuti di età successiva fino a quelli di espansione novecentesca realizzati prima della seconda guerra mondiale.

La “Città storica” riconosciuta dal vigente PRG di Roma Capitale recepisce tale caratteristica e modifica ed amplia il concetto tradizionale del “Centro storico”. All’interno della “Città storica” è possibile riconoscere i caratteri storico-formativi, i relativi e differenti valori ed i corrispondenti livelli di qualità, distinguendo:

• La Città storica entro le mura, riconducibile a quella parte di città di antico impianto che si è conformata sulla struttura urbana romana, sul suo utilizzo medievale, e sulle trasformazioni ed addizioni moderne preunitarie e che, nella fase dell’espansione pianificata postunitaria realizzata prevalentemente in base alle previsioni del piano del 1883, ha registrato una progressiva saturazione delle aree libere lungo i margini  murari, con la conseguente scomparsa di ville e giardini.

• La Città storica dell’espansione fuori delle mura, conseguente al piano del 1909 ed ad alcune espansioni successive al piano del 1931, costruita su previsioni pianificate ma anche sulla base di processi imprevisti e spontanei,  varianti urbanistiche o modifiche regolamentari.

Il concetto di Città storica è ben descritto nella Relazione che accompagna l’adozione del nuovo PRG adottato nel 2003, e poi approvato nel 2008, alle pagine da 55 a 58. Detta Relazione è consultabile al sottostante collegamento informatico:

http://www.urbanistica.comune.roma.it/images/uo_urban/prg_adottato/D1.pdf

Figura 1: Rappresentazione della Città storica” del PRG 2008 (colore viola)

Il PRG del 2008 nel riconoscere la Città storica di Roma, presente sia dentro che al di fuori della cintura delle mura aureliane, ne individua varie tipologie di tessuti urbani (Art. 25 delle Norme Tecniche di Attuazione) che vengono di seguito elencati:

 

T1-Tessuti di origine medievale;

T2-Tessuti di espansione rinascimentale e moderna pre-unitaria;

T3-Tessuti di ristrutturazione urbanistica otto-novecentesca;

T4-Tessuti di espansione otto-novecentesca ad isolato;

T5-Tessuti di espansione otto-novecentesca a lottizzazione edilizia puntiforme;

T6-Tessuti di espansione novecentesca a fronti continue;

T7-Tessuti di espansione novecentesca a lottizzazione edilizia puntiforme;

T8-Tessuti di espansione novecentesca con impianto moderno e unitario;

T9-Edifici isolati;

T10-Nuclei storici isolati.

Nelle Norme Tecniche di Attuazione del PRG (articoli da 26 a 35) vengono definiti per ciascuna tipologia di tessuto urbano della città storica le trasformazioni ammissibili.

Tutti i tessuti urbani della Città storica di Roma, presenti sia all’interno che al di fuori delle mura aureliane, sulla base dell’art. 107 delle NTA, costituiscono zona territoriale omogenea di tipo A (parti di territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale) in base all’art. 2 del D.I. n. 1444 del 2.4.1968.

Capitolo 2. Il Centro storico di Roma racchiuso dalla cinta delle mura aureliane è riconosciuto sito Unesco

Il Centro Storico di Roma racchiuso all’interno della cinta delle mura aureliane è stato iscritto nella Lista del Patrimonio Mondiale UNESCO nel 1980, e successivamente il sito è stato allargato anche ai beni extraterritoriali di proprietà della Santa Sede che si trovavano all’interno del sito di Roma ed alla Basilica di San Paolo fuori le Mura. Pertanto oggi esso compare nella Lista del Patrimonio Mondiale con la denominazione: “Il Centro Storico di Roma, le proprietà extraterritoriali della Santa Sede nella Città e San Paolo fuori le Mura”.

 

Il territorio iscritto nella Lista del Patrimonio Mondiale comprende l’intero Centro Storico della città compreso all’interno della cerchia delle Mura cittadine, nella loro estensione nel diciassettesimo secolo, nonché il complesso della Basilica di San Paolo fuori le Mura. L’area include specificatamente tutti i rioni storici con la sola esclusione di una parte dei rioni Borgo e Prati.

 

La mappa del perimetro del sito Unesco di Roma è disponibile al seguente indirizzo web, ed è riportato nella sottostante Figura 2:

http://whc.unesco.org/en/list/91/multiple=1&unique_number=2114

Capitolo 3. La tutela dei beni culturali e paesistici prevista dal Codice dei Beni Culturali e del paesaggio (2004 – 2008)

Il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, approvato con D.L n. 42 del 22.1.2004 e successive modifiche e integrazioni, per quanto attiene alla individuazione dei beni paesaggistici stabilisce all’art. 136, comma 1, lettera c) che sono immobili ed aree di notevole interesse pubblico anche “i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale inclusi i centri e i nuclei storici”.

Il Codice stabilisce nell’art. 143 altresì che sono beni paesaggistici

• gli immobili e le aree oggetto di declaratoria (art. 136);
• le aree tutelate ope legis, ossia i beni diffusi individuati dalla Legge Galasso (art. 142,  comma 1, da lettera a) a lettera m);
• ulteriori beni paesistici individuati Piano Territoriale Paesistico (art. 143, comma 1,  lettera c).

 

Capitolo 4. Il Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio, la tutela dei beni paesistici e la pianificazione paesistica

La Regione Lazio ha adottato il proprio Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) con DGRL n. 556 del 25.7.2007, esteso a tutto il territorio comunale, con esclusione dell’area oggetto del PTP 15/12 Valle della Caffarella, Appia ed Acquedotti.

Attraverso questo PTPR si è inteso effettuate la ricognizione, delimitazione e rappresentazione dei seguenti beni paesistici:

 
• beni paesistici oggetto di declaratoria (art. 143, comma 1, lettera a) del D.L. 42/2004, Codice dei beni culturali e del paesaggio),
• beni diffusi tutelati ope legis (art. 143, comma 1, lettera b),
• ulteriori beni individuati dal PTPR medesimo, ossia i beni del patrimonio identitario regionale (art. 1, comma 1, lettera c).

 

Detti beni sono stati registrati negli elaborati cartografici (Tavole B) e documentali (Repertori, ossia elenchi dei beni registrati nelle tavole) del PTPR, relative al rilievo dei beni paesistici.

Il PTPR effettua anche la ricognizione, delimitazione e rappresentazione dei beni naturali e di quelli culturali (esclusi quelli paesistici), registrandoli negli elaborati cartografici (Tavole C) e relativi repertori.

Si è altresì inteso analizzare le caratteristiche del territorio regionale impresse dalla natura, dalla storia e dalle loro interrelazioni, individuando gli ambiti omogenei di paesaggio. Sono stati così individuati tre sistemi principali di paesaggio, articolati in differenti ambiti di paesaggio, a ciascuno dei quali corrispondono differenti gradi di tutela e specifiche prescrizioni d’uso del suolo:

 
• il Sistema dei Paesaggi Naturali, articolato in Paesaggio Naturale PN, Paesaggio naturale di continuità PNC, e Paesaggio naturale agrario PNA;
• il Sistema dei Paesaggi agrari, articolato in Paesaggio agrario di rilevante valore PAR, Paesaggio agrario di valore PAV, e Paesaggio agrario di continuità PAC;
• il Sistema dei Paesaggi insediativi, articolato in Paesaggio dell’insediamento in evoluzione PIE, Paesaggio dell’insediamento urbano PIU, Paesaggio dei centri e nuclei storici con relativa fascia di rispetto CNS, Paesaggio dell’insediamento storico diffuso PIS, Parchi ville giardini storici PG, e Reti Infrastrutture e servizi.

I differenti ambiti di paesaggio ed i corrispondenti gradi di tutela sono stati così definiti all’interno delle Norme del PTPR, e sono stati attribuiti a specifiche aree del territorio regionale nelle Tavole A, facendo riferimento sia alle tipologie di beni paesistici e culturali presenti nell’area interessata, sia ai corrispondenti regimi differenziati di tutela già definiti nei PTP precedentemente adottati e/o approvati. Per ogni ambito di paesaggio, rappresentato nelle Tavole A del PTPR, le Norme del PTPR medesimo definiscono la disciplina dell’uso del suolo e quindi le trasformazioni ammissibili.

Tra i beni paesistici costituenti il patrimonio identitario regionale ed individuati dal PTPR sono presenti gli insediamenti urbani storici, rappresentati nelle Tavole B del PTPR con apposito colore rosso e con apposita sigla alfanumerica (ad esempio cs 324), nonché la corrispondente fascia di rispetto di 150 metri sui territori contermini.

Capitolo 5. Il PTPR adottato dalla Regione Lazio nel 2007 e l’omessa tutela della parte di Città storica di Roma presente all’interno della cinta delle mura aureliane (sito Unesco)

Il PTPR del Lazio adottato nel 2007 individua il centro storico di Roma, compreso nella cinta delle mura aureliane, compreso il territorio della Città del Vaticano, come bene paesistico in quanto insediamento storico urbano, e lo graficizza con l’apposito colore rosso nella Tavola 24 374 B relativa al rilievo dei beni paesistici.

Figura 2. L’insediamento urbano storico di Roma nella Tavola B del PTPR adottato nel 2007 (colore rosso).

 

Dalla figura 2 relativa all’insediamento urbano storico di Roma nella Tavola B del PTPR adottato nel 2007 si evince che detto bene paesistico tipizzato individuato dal PTPR viene fatto coincidere con il perimetro del sito Unesco; e che inoltre non viene applicata la fascia di rispetto di 150 metri sui territori contermini, poiché la stessa viene a ricadere in ambiti di paesaggio che il PTPR individua come paesaggio degli insediamenti urbani (zone di colore grigio).

 

L’insediamento urbano storico di Roma, coincidente con il Sito Unesco, sebbene individuato graficamente nella Tavola B relativa al rilievo dei beni paesistici, non viene tuttavia designato con l’apposita sigla alfanumerica come nell’elaborato FB1 parte prima, relativo ai beni del patrimonio identitario regionale individuati dal PTPR, in particolare nell’elenco relativo agli insediamenti urbani storici del Lazio, nel quale sono invece presenti gli altri 552 insediamenti urbani storici del Lazio.

 

Peraltro le Norme del PTPR  attraverso l’art. 43, relativo alle modalità di tutela dei beni paesistici tipizzati ed individuati dal PTPR medesimo, e costituiti dagli Insediamenti urbani storici e territori contermini riportati nelle Tavole B, disciplina le modalità di tutela dettando condizioni e limitazioni in salvaguardia degli insediamenti storici e dei loro caratteri costitutivi sia attraverso indicazioni dirette sulle modalità di intervento, sia attraverso regolamentazioni specifiche, quali, ad esempio, l’istituzione di fasce di rispetto nei territori contermini. Tuttavia il comma 15 del suddetto articolo stabilisce che “le disposizioni del presente articolo non si applicano … alle parti ricadenti negli insediamenti storici iscritti nella lista del Patrimonio dell’Unesco (Roma - centro storico, Tivoli - Villa d’Este e Villa Adriana, Necropoli etrusche di Tarquinia e Cerveteri) per i quali è prescritta la redazione del Pano Generale di Gestione per la tutela e la valorizzazione previsto dalla Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale” …”.

 

Si afferma così che le norme di salvaguardia elencate nell’art. 43 non valgono all’interno dei perimetri dei siti Unesco in quanto per essi dovrebbero essere in vigore le norme contenute all’interno del Piano di Gestione Unesco, all’epoca peraltro non ancora adottato. Va però tenuto presente che il Piano di Gestione Unesco non è uno strumento giuridico capace di imporre norme e limitazioni, le quali in ogni caso dovrebbero essere più restrittive di quelle presenti nel PTPR, e pertanto non escluderle.

La combinazione tra la incompleta classificazione dell’insediamento storico urbano costituito dal sito Unesco presente all’interno delle mura aureliane di Roma da una parte, e dall’altra la mancata definizione della disciplina del suolo corrispondente a detto insediamento, porta la Regione Lazio, Area Pianificazione Paesistica e Territoriale, ad affermare nella nota prot. 94875 del 19.6.2209 diretta al Comune di Roma che nell’insediamento urbano storico costituito dal centro storico di Roma, sebbene iscritto nel Patrimonio dell’Unesco e individuato negli elaborati cartografici del PTPR come bene paesistico, non è tuttavia “necessaria la richiesta dell’autorizzazione paesistica”.

Anche nel Protocollo d’Intesa del 8.9.2009 tra la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di Roma ed il Comune di Roma, Dipartimento IX, finalizzato a definire le modalità di collaborazione tra i due Enti, viene definito che i progetti relativi ad immobili non vincolati ai sensi del D.L. 24/2004 (Codice) ricadenti nella parte di Città Storica dichiarata dall’Unesco patrimonio dell’Umanità dovranno essere sottoposti al solo parere consultivo (non vincolante) della Soprintendenza.

Capitolo 6. La mancata tutela dell’insediamento urbano storico di Roma (parte della Città storica racchiusa dalle mura aureliane) individuato dal PTPR scaturito dall’attività di copianificazione svoltasi tra il 2014 e il 2015 congiuntamente tra Regione Lazio e Mibac

A seguito dell’aggiornamento del Codice dei beni culturali e del paesaggio, avvenuta nel 2006 e di nuovo nel 2008, che ha prescritto una attività di copianificazione tra Regioni e Mibac per i beni paesaggistici, quale modalità principale per l’attuazione di una strategia comune per la tutela e la valorizzazione del paesaggio, in data 11.12.2013 è stato sottoscritto il “Protocollo d’intesa tra Regione Lazio e Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo per la tutela e la valorizzazione del paesaggio laziale” e relativo disciplinare.

Sulla base di detto Protocollo si è formato un Comitato tecnico che dal febbraio 2014 al dicembre 2015 ha operato pervenendo alla produzione di documenti di validazione della ricognizione, delimitazione e rappresentazione dei beni paesaggistici, alla valutazione congiunta sulle proposte di controdeduzione alle osservazioni accolte e parzialmente accolte, ad un primo adeguamento del testo normativo nonché a precisazioni della disciplina di tutela.

Si è giunti così ad una generale condivisione tra Regione Lazio e Mibac dei contenuti del PTPR con la sottoscrizione in data 16.12.2015 del “Verbale di condivisione dei contenuti del Piano Paesaggistico della Regione Lazio, adottato con DD.GG.RR. nn.556 e 1025 del 2007, come modificato e integrato a seguito del lavoro istruttorio svolto congiuntamente, in attuazione del protocollo d’intesa tra Regione Lazio e Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo per la tutela e la valorizzazione del paesaggio laziale, ai fini della prosecuzione dell’iter di approvazione del piano paesaggistico”.

IL PTPR così modificato e integrato è stato successivamente approvato dalla Giunta della Regione Lazio con Decisione n. 6 del 8.3.2016, con la quale è stata proposta la Deliberazione Consiliare n.60 del 10.3.2016 riguardante l’approvazione del PTPR da parte del Consiglio della Regione. Detta proposta non è stata tuttavia approvata prima della fine della legislatura, e pertanto è decaduta.

Per quanto riguarda il territorio della città di Roma la Tavola 24 374 B del PTPR scaturito dall’attività congiunta Mibac-Regione ed approvato nel 2016, e relativa al rilievo dei beni paesistici, per quanto attiene all’insediamento urbano storico di Roma subisce delle significative modifiche. Viene infatti escluso dall’ambito del suddetto bene paesistico tipizzato l’area del sito Unesco corrispondente al territorio dello Stato del Vaticano, ed inoltre viene esclusa anche l’area del sito Unesco che ricade all’interno del perimetro del PTP 15/12 Valle della Caffarella, Appia ed Acquedotti, adottato con DGRL 454/2006 ed approvato con DCR 70/2010, il quale costituisce uno strumento di pianificazione paesistica separata ed indipendente dal PTPR.

Figura 3. L’insediamento urbano storico di Roma nella Tavola B del PTPR approvato nel 2016 (colore rosso chiaro).

L’insediamento urbano storico di Roma, così come individuato graficamente nella Tavola B relativa al rilievo dei beni paesistici, anche nel PTPR scaturito dall’attività di copianificazione continua a non essere designato con l’apposita sigla alfanumerica nell’elaborato FB1 parte prima, relativo ai beni del patrimonio identitario regionale individuati dal PTPR, in particolare nell’elenco relativo agli insediamenti urbani storici del Lazio, nel quale sono invece presenti gli altri 552 insediamenti.

Eppure il Segretariato Generale del Mibact, mentre era in corso l’attività di copianificazione svolta congiuntamente da Regione Lazio e lo stesso Mibact, prendendo atto delle criticità contenute nel PTPR adottato nel 2007, era intervenuto presso la Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Lazio con nota di sollecito prot. 9520 del 5.9.2014 “ a favore di una più ampia tutela dei beni individuati dalle perimetrazioni Unesco”.

Anche le Norme del PTPR adottato nel 2007 sono state modificate attraverso l’attività di verifica ed adeguamento svolta congiuntamente negli anni 2014 e 2015 da Regione Lazio e Mibact, portando alle Norme edizione dicembre 2015. In particolare l’art. 43 di dette nuove Norme attraverso il comma 17 rinviano la normativa di tutela del centro storico di Roma a “specifiche prescrizioni di tutela da definirsi, in relazione alla particolarità del sito, congiuntamente da Regione e Ministero”.

Dette prescrizioni non risultano fino ad oggi, nonostante il sollecito del 5.9.2014 del Mibact ed il notevole tempo trascorso, essere state definite.

Il Piano Generale di Gestione del sito patrimonio mondiale UNESCO Centro Storico di Roma, le proprietà extraterritoriali della Santa Sede nella Città e San Paolo fuori le Mura, è stato approvato con Delibera 62 del 29.4.2016 del Commissario Straordinario con i poteri della Giunta Capitolina del Comune di Roma. Nel par. 2.3.3 relativo agli strumenti di pianificazione territoriale e quindi al PTPR adottato nel 2007 ed ai suoi effetti sul sito, viene affermato che: “Nella fase di adozione il Piano Territoriale Paesaggistico Regionale ha rinviato al Piano di Gestione la formulazione delle indicazioni relative all'insediamento urbano storico corrispondente al sito UNESCO di Roma, attribuendo impropriamente al Piano di Gestione un ruolo di sorgente normativa. Compito del Piano di Gestione è svolgere un coordinamento tra i diversi livelli di pianificazione per mantenere nel tempo l'integrità dei valori che hanno consentito l'iscrizione sulla Lista del Patrimonio Mondiale. Risulta pertanto necessario eliminare tale rinvio, integrando il PTPR con le specifiche disposizioni di tutela previste per l'insediamento urbano storico e le relative procedure”.

Nonostante il sollecito del Segretario Generale del Mibact del 5.9.2014 e le raccomandazioni contenute nel Piano Generale di Gestione del sito patrimonio mondiale UNESCO Centro Storico di Roma approvato il 29.4.2026, non risulta che l’attività congiunta Regione – Mibac di definizione delle “specifiche prescrizioni di tutela da definirsi, in relazione alla particolarità del sito” sia stata successivamente avviata.

Capitolo 7. La mancata tutela da parte del PTPR del Lazio del Sito Unesco di Roma viene stigmatizzata dalla Sentenza del TAR Lazio n. 05757/2020 del 29.5.2020

La recente [sentenza del TAR Lazio n. 05757/2020 del 29.5.2020] ha evidenziato la complessa e critica situazione di un’area adiacente alle Terme di caracalla e ricadente all’interno della parte della Città storica racchiusa nella cinta delle mura aureliane e coincidente con il sito Unesco di Roma, la cui tutela è stata messa a rischio malgrado lo straordinario pregio del contesto monumentale e paesaggistico.

A tale riguardo la Sentenza afferma quanto segue.

 

“Il PTPR adottato dalla Regione, pertanto, disattende tale compito nel momento in cui “rinuncia” a prescrivere modalità d’uso a tutela dei siti Unesco, “delegando” la disciplina paesaggistica di questi all’adottando Piano di “gestione e valorizzazione” del sito UNESCO – a cui rinvia - disciplinato dalla legge n. 77/2006, che ha oggetto diverso e che è indirizzato a tutt’altra finalità rispetto a quella perseguita dal PTPR. Pertanto, il rinvio al Piano di Gestione sopraindicato, operato dal PTPR in violazione dell’art. 134 Cod. BBCC (e senza alcun ancoraggio normativo nella legge n. 77/2006), determina un pericoloso “vuoto di tutela” proprio per aree di maggior valore, addirittura di livello “universale” - dichiarate “Patrimonio Comune dell’Umanità” proprio in base al riconoscimento della loro assolutamente “eccezionale” importanza (quindi di un’importanza di grado superiore rispetto all’importanza di grado solo “notevole” richiesto nell’ordinamento interno per la sottoposizione a vincolo paesistico ai sensi dell’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004) - con evidenti risultati paradossali, inammissibili sul piano logico, ancor prima che giuridico”.

“Si finirebbe, infatti, per non assicurare a luoghi di valore simbolico “assolutamente eccezionale” per qualunque Popolo della Terra nemmeno la stessa tutela che deve essere garantita ad un qualsiasi “grazioso borgo” vincolato ai sensi dell’art. 136 Codice dei Beni culturali e del paesaggio in ragione di un valore molto più modesto del suo “aspetto caratteristico di rilevante valore estetico e tradizionale”, con conseguente palese violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità dei mezzi di tutela rispetto al “valore” del bene tutelato”.

“Sotto il profilo del diritto internazionale, va infatti ricordato che l’inserimento di un bene nella “lista del patrimonio mondiale” non viene operata d’ufficio dall’UNESCO, ma avviene sulla base della richiesta dello Stato interessato, che, a mezzo del Ministero competente alla tutela dei beni culturali e paesaggistici, sottopone ad un apposito Comitato intergovernativo la richiesta di includere un bene presente nel suo territorio nella predetta lista in considerazione del suo valore “assolutamente eccezionale per l’Umanità intera”.

“Risulta pertanto inammissibile che la Regione, che dovrebbe con il proprio PTPR prevedere un elevato grado di tutela di tali beni, ritenuti di interesse “assolutamente eccezionale” dal Ministero che ne ha promosso l’inserimento nella lista UNESCO (e riconosciuti come tali dal Comitato Intergovernativo con la dichiarazione di “patrimonio dell’Umanità”), possa con una previsione come quella dell’art. 43 co. 15 lasciarli del tutto privi di protezione – in contrasto con gli impegni assunti dallo Stato Italiano in base alla Convenzione Unesco - procrastinandone e condizionandone la tutela al momento dell’adozione di un “piano di gestione” che ha oggetto e finalità diverse rispetto al piano paesistico nell’ordinamento interno”.

Capitolo 8. Il PTPR del Lazio approvato dalla Regione in data 21.4.2021 e l’omessa tutela della parte di Città storica di Roma presente all’interno della cinta delle mura aureliane (sito Unesco)

La Regione Lazio ha approvato il proprio Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) con DCR n. 5 del 21.4.2021, esteso a tutto il territorio comunale, con esclusione dell’ambito territoriale oggetto del PTP 15/12 Valle della Caffarella, Appia ed Acquedotti.

Figura 4. Il Sito Unesco di Roma nella Tavola C del PTPR approvato nel 2021 (colore blu)

Il PTPR approvato nel 2021 individua nella Tavola 24 B la presenza del bene paesistico costituito dall’insediamento storico urbano del centro di Roma, compreso all’interno della cinta delle mura aureliane, e lo graficizza con l’apposito colore rosso nella Tavola 24 374 B relativa al rilievo dei beni paesistici.

Figura 5. L’insediamento urbano storico di Roma nella Tavola B del PTPR approvato nel 2021 (colore rosso).

Dalla figura 5 relativa all’insediamento urbano storico di Roma nella Tavola B del PTPR approvato nel 2021 si evince che detto bene paesistico tipizzato individuato dal PTPR viene fatto coincidere con il perimetro del sito Unesco, con esclusione dell’ambito territoriale di competenza del PTP 15-12 (area compresa tra il Colosseo a nord e le mura aureliane a sud). Si evince altresì che non viene applicata la fascia di rispetto di 150 metri sui territori contermini, poiché la stessa viene a ricadere in ambiti di paesaggio che il PTPR individua come paesaggio degli insediamenti urbani (zone di colore grigio).

Detto bene paesistico costituito dall’insediamento urbano storico di Roma ed individuato nella Tavola B del PTPR adottato nel 2007, anche perché sito Unesco, si estende tuttavia anche all’ambito territoriale interessato dal PTP 15-12 “Valle della Caffarella, Appia antica ed acquedotti”, compreso tra il Colosseo a nord e le mura aureliane a sud.

L’insediamento urbano storico di Roma, coincidente con il Sito Unesco, sebbene individuato graficamente nella Tavola B relativa al rilievo dei beni paesistici, non viene tuttavia tutelato al pari degli altri 552 insediamenti urbani storici del Lazio.

Infatti le Norme del PTPR  attraverso l’art. 44, relativo alle modalità di tutela dei beni paesistici tipizzati ed individuati dal PTPR medesimo, e costituiti dagli Insediamenti urbani storici e territori contermini riportati nelle Tavole B, disciplina le modalità di tutela dettando condizioni e limitazioni in salvaguardia degli insediamenti storici e dei loro caratteri costitutivi sia attraverso indicazioni dirette sulle modalità di intervento, sia attraverso regolamentazioni specifiche, quali, ad esempio, l’istituzione di fasce di rispetto nei territori contermini. Tuttavia il comma 19 del suddetto articolo stabilisce che “non si applicano le disposizioni di cui al presente articolo all’insediamento urbano storico sito Unesco - centro storico di Roma. L’applicazione di specifiche prescrizioni di tutela da definirsi, in relazione alla particolarità del sito, congiuntamente da Regione e Ministero, decorre dalla loro individuazione con le relative forme di pubblicità. Nelle more della definizione di tali specifiche prescrizioni, il controllo degli interventi è comunque garantito dalla Soprintendenza competente nel rispetto di quanto stabilito dal Protocollo d’Intesa tra Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed il Comune di Roma (QI/57701 dell’8 settembre 2009)”.

In realtà il Protocollo d’Intesa del 8.9.2009 stipulato tra la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di Roma ed il Comune di Roma, Dipartimento IX, finalizzato a definire le modalità di collaborazione tra i due Enti, stabilisce che i progetti relativi ad immobili non vincolati ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio ricadenti nella parte di Città Storica all’interno delle mura aureliane e dichiarata dall’Unesco patrimonio dell’Umanità, dovranno essere sottoposti al solo parere consultivo (non vincolante) della Soprintendenza.

Così, in attesa che vengano definite le specifiche prescrizioni di tutela congiuntamente da parte di Ministero e Regione, il centro storico di Roma, racchiuso dalla cinta delle mura aureliane, pur essendo riconosciuto patrimonio mondiale dell’umanità dall’Unesco, resta privo della necessaria tutela paesistica che invece viene riconosciuta a tutti gli altri cinquecento centri storici minori del Lazio.

Capitolo 9. La Sentenza del Consiglio di Stato n. 8641 del 21.12.2021

Contro la Sentenza emessa dal TAR del Lazio in data 29.5.2020, di cui al precedente Capitolo 7, è stato presentato ricorso presso il Consiglio di Stato.

Nei riguardi di detto ricorso il Consiglio di Stato si è espresso attraverso la [Sentenza n. 8641 del 21.12.2021], rigettando il ricorso ed affermando l’esistenza della tutela paesistica sull’area di Caracalla ricadente nel PTP 15-12, in quanto si è in presenza di un bene paesistico.

Al punto 4 della Sentenza viene infatti affermato che “prendendo le mosse dalla individuazione della disciplina pianificatoria della peculiare area coinvolta, di particolare complessità a fronte del susseguirsi di diverse fonti regolatorie (a dispetto della necessaria chiarezza, specie in contesti di tale rilevanza), le risultanze degli atti evidenziano la sussistenza del vincolo sull’area, nei termini posti a base degli atti impugnati in prime cure, seppur sulla scorta di un percorso ricostruttivo diverso da quello seguito dalla sentenza impugnata.

Infatti “ l’area in cui si trova l’immobile è tutelata dal PTP n. 15/12, art 134, comma 1, lett c), Valle della Caffarella, Appia antica ed Acquedotti, inclusa nel Centro Storico tutelato come sito Unesco, in area attigua alle Terme di Caracalla, per la quale le Norme tecniche di attuazione (art 46) prevedono espressamente l’obbligatorietà del procedimento di autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del Codice”.

In sostanza la Sentenza conferma l’esistenza di un bene paesistico identitario regionale, ossia l’insediamento urbano storico di Roma, costituito dalla porzione di Città Storica di Roma individuata dal vigente PRG di Roma Capitale all’interno della cinta delle Mura aureliane, che per estensione coincide con il Centro storico di Roma sito Unesco.

Capitolo 10. Conclusioni

La parte di Città Storica di Roma, individuata dal vigente PRG e racchiusa dalla cinta delle Mura aureliane, è zona territoriale omogenea di tipo A (parti di territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale) in base all’art. 2 del D.I. n. 1444 del 2.4.1968, ed è stata riconosciuta patrimonio mondiale dell’umanità dall’Unesco già nel 1980.

Il PTPR del Lazio, che pure individua nella suddetta parte di Città Storica di Roma la presenza di un bene paesistico costituito da un “insediamento storico urbano”, deve tutelarla attraverso la tutela del vincolo paesistico al pari di tutti gli altri nuclei e centri storici del Lazio, garantendo almeno la stessa disciplina del suolo prevista per detti beni.